בבית המשפט העליון

 

דנג"ץ 8249/21

 

לפני:  

כבוד הנשיאה א' חיות

 

המבקשת:

עמותת הקנאביס הרפואי

 

 

נ  ג  ד

 

המשיבים:

1. משרד הבריאות- שר הבריאות, סגנו- והיק"ר

 

2. משרד החקלאות ופיתוח הכפר- שר החקלאות

 

3. תיקון עולם בע"מ

 

4. בזלת נחושתן בע"מ

 

5. הסתדרות הרוקחים בישראל

 

6. ברף אוף לייף ישראל בע"מ

 

7. ארגון הרוקחות בישראל

 

8. בטר CannPharmacutica בע"מ

 

9. קנדוק בע"מ

 

10. פוקוס צמחי מרפא בע"מ

 

11. שיח שריד בע"מ

 

12. פארמוקן בע"מ

 

13. משרד האוצר שר האוצר

 

בקשה לקיום דיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון בבג"ץ 2335/19 מיום 16.11.2021 שניתן על ידי כבוד השופטים ע' ברון, ג׳ קרא ו-ד׳ מינץ;

בקשה למתן החלטה מימים 10.2.2022 ו-21.2.2022;

 

בשם המבקשת:

עו"ד יסמין מזרחי; עו"ד אלי דואר; עו"ד פנינה צוקר

 

החלטה

 

           זוהי בקשה לקיים דיון נוסף בפסק דינו של בית משפט זה (השופטים ע' ברון, ג׳ קרא ו-ד׳ מינץ) בבג"ץ 2335/19 מיום 16.11.2021 (להלן: פסק הדין) שבו נמחקה עתירת המבקשת נגד רפורמה בתחום האסדרה והפיקוח על קנביס רפואי בישראל, בהתאם להחלטת ממשלה 1587 "שימוש בקנביס למטרות רפואיות ומחקר" מיום 26.6.2016 (להלן: החלטה 1587 או הרפורמה).

רקע הדברים

1.            אסדרת תחום הקנביס בישראל החלה בשנות ה-90 של המאה הקודמת. במרוצת השנים, בעקבות הצורך הגובר באספקת קנביס רפואי בישראל, התפתחה האסדרה בתחום זה ובתוך כך התקבלו מספר החלטות ממשלה בנושא ואף הוקמה במשרד הבריאות יחידה ייעודית לטיפול בקנביס הרפואי שפעלה לגיבוש נוהלי עבודה קליניים בתחום (היחידה לקנביס רפואי, להלן: היק"ר). כמו כן הוקמה ועדת היגוי בין-משרדית למעקב ולתיאום האסדרה והפיקוח בתחום הקנביס הרפואי, ובתום עבודת מטה של הועדה, התקבלה החלטת ממשלה מספר 1050 "שימוש בקנביס למטרות רפואיות". נגד החלטה 1050 הוגשה לבית משפט זה עתירה מטעם מגדלי קנביס רפואי (בג"ץ 854/14), שנמחקה בהמשך בפסק דין מיום 5.10.2016, בשל העובדה שהמתווה שנקבע בהחלטה 1050 נשקל בשנית, וגובש במקומו מתווה אסדרתי חדש שמצא את ביטויו בהחלטה 1587 – היא ההחלטה שיישומה עמד במוקד העתירה נושא הבקשה לדיון נוסף.

2.            בתמצית יאמר כי החלטה 1587 החילה רפורמה בענף הקנביס הרפואי בישראל וביסודה מודל לפתיחת שוק הקנביס הרפואי לכל מי שמעוניין לעסוק בו, בתנאי שיעמוד בדרישות איכות ואבטחה. לפי הרפורמה, כל פעולה הקשורה בצמח הקנביס חייבת לעמוד בהוראות הדין ולקבל רישיונות מתאימים לפי פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], התשל"ג-1973. כמו כן, נקבע כי רישיונות אלה, ובכללם רשיונות לצרכנים ולמגדלים, יוסיפו להיות בתחום סמכותה של היק"ר. הרפורמה שעוגנה בהחלטה 1587 מבוססת על עקרונות של "שוק חופשי", לפיהם המטופלים ישלמו בהתאם לכמות הקנביס שרכשו. זאת חלף תעריפים אחידים למחירי הקנביס הרפואי שנהגו עד להחלטה 1587, אז שוק הקנביס הרפואי פעל במתכונת של "שוק סגור" שכלל תעריף חודשי אחיד אשר נקבע על ידי משרד הבריאות, ללא תלות בגודל המנה החודשית המסופקת לו. במסגרת השאיפה לפתוח את שוק הקנביס הרפואי, הוחלט שלא להגביל את מספר העוסקים בתחום, בכפוף לשיקולי מדיניות שונים. נקבע, כי בדומה לתרופות, מוצרי קנביס רפואי ייוצרו רק במפעלים מורשים ויועברו מהמפעלים לבתי מסחר ומשם יופצו לבתי המרקחת. עוד נקבע שאספקתם למטופלים תתבצע רק בבתי המרקחת, וכמקובל בתרופות נרקוטיות.

3.            בנוסף קובעת הרפורמה כי תתבצע הפרדה תאגידית בין חוליות שרשרת הגידול, הייצור והניפוק, כפי שזו קיימת בשוק התרופות, אך תתאפשר זהות אחת או משותפת של הבעלות בתאגידים השונים, ויתאפשר לקיים במתחם אחד כמה משלבי הייצור, בכפוף להפרדה פיזית ביניהם. ביחס להיבטים צרכניים, נקבע שכל מוצר קנביס ייארז ויסומן כנדרש לפי הוראות הדין הנוגעות לאריזת וסימון מוצרים וסמים מסוכנים ובהתאם להנחיות היק"ר, וכי יוּתר מיתוג של המוצרים. עוד נקבע כי הרפורמה תחול מידית ביחס לכל הבקשות לרישיונות חדשים וכי בעלי הרישיונות הקיימים יידרשו להתאים את פעילותם לתנאים החדשים בתוך שישה חודשים.

4.            העתירה שהוגשה על ידי המבקשת תוקפת את הרפורמה ויחד עמה הוגשה בקשה למתן צו ביניים. הטענה שהעלתה המבקשת בעתירה היא כי המתווה שעוגן ברפורמה פוגע באופן בלתי מידתי בזכויות יסוד של חולים המטופלים בקנביס רפואי, ובזכויות צרכניות שלהם. המבקשת העלתה, בנוסף, טענות נגד חוזר המשנה למנכ"ל משרד הבריאות "קנביס רפואי חוברת מידע ומדריך רפואי" (שזכה לכינוי "הספר הירוק"), וטענה כי הוא אינו מבוסס על ידע מדעי, כי הוא פוגם ברצף הטיפולי של חלק מהמטופלים בכך שהוא מביא לביטולם של זני קנביס מסוימים וכי הוא דורש ייצור של מוצרי קנביס חדשים, בעלי מאפיינים שונים מאלו שחלק ממטופלי הקנביס מורגלים בהם. כמו כן נטען שהרפורמה מובילה להתייקרות משמעותית במחירי הקנביס הרפואי. לבסוף נטען כי היק"ר לא עומדת בחובות מינהליות שונות. 

5.            השתלשלות האירועים במסגרת העתירה נסקרה באריכות בפסק הדין. בתמצית ייאמר כי הדיונים בעתירה הוקדשו בחלקם לשאלת מועדי הסבת רישיונות השימוש שניתנו לפי האסדרה הישנה, וכן נדונה סוגיית עליית מחירי הקנביס הרפואי כתוצאה מהרפורמה. במהלך בירור העתירה, הוגשו הודעות מעדכנות מטעם המדינה, ובהן צוין, בין היתר, כי משרד הבריאות ערוך ומוכן לעמוד ביעד שנקבע להסבת הרישיונות ועוד צוין כי ועדת המחירים המשותפת למשרד הבריאות ולמשרד האוצר, הפועלת מכוח חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן: ועדת המחירים ו-חוק הפיקוח, בהתאמה), החלה לדון באפשרות לקיים פיקוח על מחירי הקנביס הרפואי. המבקשת, מצדה, טענה לאורך ההליך כי הרצף הטיפולי של מטופלי הקנביס עלול להיפגע כתוצאה מהסבת רישיונות השימוש לאסדרה החדשה. לטענתה, ההסבה כרוכה בהמרת זן הקנביס שבו טופלו מטופלים לפי האסדרה הישנה לזן שלכאורה תואם לו לפי האסדרה החדשה, וכי המרה זו מתבצעת על ידי גורמי מינהל במשרד הבריאות ולא על ידי רופאים.

6.            ביום 6.10.2019 ניתנה החלטה בבקשה לצו ביניים (המשנה לנשיאה (בדימוס) ח' מלצר, השופט (כתוארו אז) נ' הנדל והשופט נ' סולברג), ובה צוין כי סד הזמנים שנקבע על ידי משרד הבריאות להסבת רישיונות השימוש עלול לגרום לפגיעה ברצף הטיפולי של מספר רב של מטופלים. לפיכך, ניתן צו ביניים שלפיו תוקף הרישיונות שפגו או שהיה עתיד לפוג בין ה- 1.2.2019 ועד ה- 31.7.2019, יוארך עד ליום 31.3.2020 (להלן: צו הביניים). נוכח הימשכות ההליכים בעתירה, ובהתאם להודעות עדכון שהוגשו בה, הוארך צו הביניים מעת לעת ולאחר שניתן פסק הדין, האריך בית המשפט את צו הביניים פעם נוספת ביום 25.11.2021, עד ליום 1.3.2022. זאת כדי לאפשר זמן התארגנות למטופלים המחזיקים ברישיון שימוש בקנביס רפואי לפי האסדרה הישנה.

7.            הצו על תנאי שהוצא בעתירה ביום 5.12.2019, התמקד בטענות המבקשת הנוגעות להשלכות הרפורמה על מחירי הקנביס הרפואי, אך לא בסעדים שהתבקשו לעניין השהיית יישום הרפורמה כולה. ביום 4.3.2020 התקיים דיון בהתנגדויות לצו על-תנאי שיוחד לסוגיית הפיקוח על מחירי הקנביס בלבד. מספר חודשים לאחר מכן, התקבלה הודעה מטעם ועדת המחירים שבאה על רקע מספר דיונים שנערכו בסוגיית הפיקוח על מחירי הקנביס הרפואי. בהחלטה צוין כי נציגי משרד הבריאות ומשרד האוצר חלוקים בדעתם באשר לאופן הטלת פיקוח מחירים על מוצרי קנביס רפואי ובנסיבות אלו, בהתאם לקבוע בחוק הפיקוח, סמכות ועדת המחירים הועברה לוועדת ערר, על מנת שהאחרונה תחליט אם להמליץ על פיקוח על מחירי מוצרי הקנביס הרפואי, אם לאו. בסופו של יום, חברי וועדת הערר הגיעו למסקנה, פה אחד, כי לא בשלה העת להטיל פיקוח מחירים על מוצרי קנביס רפואי מהטעם ששוק הקנביס הרפואי טרם התייצב וכי עודנו חווה שינויים, בין היתר בכל הנוגע לכניסה של עוסקים חדשים, במגמות הצריכה ובאפשרות פתיחת השוק לייבוא וייצוא. בשולי החלטתה, ועדת הערר הורתה לוועדת המחירים לערוך דיון נוסף בסוגיה ולבחון את מצב שוק הקנביס נכון למועד הדיון. במסגרת זו ועדת הערר הורתה גם על בחינת השלכותיה של תכנית הרצה לייצוא קנביס רפואי שפורסמה על-ידי משרד הבריאות ונועדה להביא לאסדרת השוק הישראלי באמצעות פתיחה ניסיונית קצובה בזמן של השוק לייצוא (להלן: הפיילוט). 

8.            בהמשך לכך, המדינה עדכנה כי החברות המשתתפות בפיילוט התחייבו להציע חלק ממוצריהן במחירים מוזלים למטופלים והודגש כי חרף העובדה שהפיילוט מיושם באופן חלקי בלבד, בחינה ראשונית של נתוני השוק מלמדת על ראשית מגמה של ירידת מחירים. לאחר דיונים בדבר השלכות הפיילוט והצורך בפיקוח מחירים בשוק הקנביס הרפואי, התקבלה בחודש מרץ 2021 החלטת ועדת המחירים שלפיה לעת הזו אין מקום לקבוע מחיר מפוקח למוצרי הקנביס הרפואי. בהחלטה הוטעם כי החלת פיקוח מחירים בשלב זה עלולה לגרור השלכות שליליות ארוכות טווח. עם זאת, בשל אי-יציבות המחירים המאפיינת את השוק, ובהתחשב בחשיבות המוצרים, נקבע כי יש לשוב ולעקוב באופן יזום אחר שוק הקנביס הרפואי עד להתייצבותו. לפיכך, הוועדה הורתה לגורמים שונים בשוק להעביר לה נתונים לגבי מחירי מוצרי הקנביס הרפואי כל חודש, החל מחודש אפריל 2020 ועד לחודש ספטמבר 2021 ועוד נקבע שוועדת המחירים תתכנס אחת לשישה חודשים לדון בנתונים שיתקבלו כדי לבחון את מצב השוק והמגמות בו.

9.            בעקבות החלטה זו של ועדת המחירים, טענה המדינה כי הבסיס העובדתי והמשפטי שעמד ביסוד העתירה טרם מתן הצו על-תנאי השתנה ומשכך הדיון בה מוצה ויש להורות על מחיקתה. המבקשת, מצדה, התנגדה לכך וטענה כי משרד הבריאות וְועדת המחירים נמנעים מיישום החלטת ועדת המחירים וכי לפחות מחצית מהעוסקים בשוק הקנביס הרפואי מסרבים לספק דיווחים כמתחייב. נטען כי בהיעדר הנתונים המבוקשים, אין לוועדת המחירים די מידע כדי לקיים את פעילותה הסדירה. על כן, לשיטתה, הודעת המדינה ביחס להחלטת ועדת המחירים אינה רלוונטית. בהמשך הגישה המבקשת הודעה נוספת, שבה היא הפנתה לפסק הדין שניתן בינתיים בבג"ץ 4072/20 בזלת נחושתן בע"מ נ' שר הבריאות (19.7.2021) (להלן: עניין נחושתן). לטענתה, בעניין נחושתן נדחתה בקשת המשיבה 4 כי משרד הבריאות ינפיק לה תעודת GMP (תעודה הניתנת ליצרניות של תכשירים המאשרת כי התכשיר עבר ייצור נאות), לצורך ייצוא לחו"ל של מוצרי קנביס רפואי, ולפיכך התבטלה כל היתכנות מעשית לפיילוט. נטען כי בהיעדר אפשרות ליישם את הפיילוט מתחדד הצורך בפיקוח על מחירי הקנביס.

10.         ביום 19.9.2021 נערך דיון נוסף בעתירה, והמשיבים שנכחו בו הצטרפו לעמדת המדינה כי הדיון בעתירה מוצה ויש להורות על מחיקתה. המבקשת מצדה שבה על טענתה כי משעה שהפיילוט אינו ישים, יש להורות על פיקוח מחירים והיא הוסיפה והעלתה טענות הנוגעות לסימון מוצרי הקנביס והדברת הצמחים.

 

11.         ביום 16.11.2021 ניתן פסק הדין בעתירה ובו הוחלט, פה אחד, כי העתירה במתכונתה הנוכחית מיצתה את עצמה ועל כן, דינה להימחק תוך שמירת טענות הצדדים. השופטת ע' ברון (בהסכמת השופטים ג' קרא וד' מינץ) ציינה כי הצו על-תנאי שהוצא בהליך תחם את המחלוקת לסוגיית הפיקוח על מחירי הקנביס הרפואי בלבד. כן צוין כי בית המשפט נמנע מהוצאת צו על-תנאי הנוגע ליתר רכיבי העתירה ומשמעות הדבר שהעתירה ביחס לראשים אלה נדחתה, והדיון בעתירה המשיך להתנהל בגבולות הצו שניתן. השופטת ברון הוסיפה וציינה כי קביעה זו עולה בקנה אחד עם שורה ארוכה של פסקי דין שיצאו מלפני בית משפט זה ועם הוראות תקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984.

           בסוגיית הפיקוח על מחירי הקנביס הרפואי צוין כי במועד הגשת העתירה, אכן נראה היה שהשלכות הרפורמה על מחירי הקנביס הרפואי לא נבחנו די הצורך ומשכך ניתן צו הביניים שהקפיא את המחירים, במטרה שלא ייפגעו זכויותיהם של המטופלים טרם שתתברר הסוגיה עד תום. עם זאת, צוין כי בחלוף למעלה משנתיים שבהן הצו היה תלוי ועומד, חלו התפתחויות שמלמדות כי הצו על-תנאי שניתן בהליך זכה לעת הזו למענה הולם מצד המדינה. הוטעם כי ועדת המחירים וועדת הערר נדרשו לסוגיית הפיקוח על מחירי הקנביס הרפואי; נערך שימוע ציבורי שבגדרו התקבלו התייחסויות מעשרות מטופלי קנביס רפואי ומהעוסקים בתחום; וכי נערכו דיונים מרובים על ידי גורמי מקצוע שבחנו את מאפייני השוק, ובסיומם הוסכם כי לא בשלה העת להטיל פיקוח על מחירי הקנביס הרפואי. בית המשפט הוסיף ופירט כי בדיונים שנערכו על ידי ועדת המחירים נמצא שקיים סיכון כי הטלת פיקוח על מחירי הקנביס תהינה לה השלכות שליליות ארוכות טווח על שוק הקנביס ועל המטופלים, וכי לפי החלטת ועדת המחירים הוועדה ממשיכה לקיים מעקב בנושא באמצעות חובות הדיווח שהטילה על העוסקים בתחום. כן צוין כי בהתאם להחלטתה, ועדת המחירים עתידה להתכנס לדון בממצאים שהתקבלו אחת לשישה חודשים.

12.         על יסוד האמור, ולאחר שהובהר כי אין בעניין נחושתן כדי להשליך על הדיון נושא העתירה, קיבל בית המשפט את עמדת המשיבים ולפיה התשתית העובדתית והמשפטית שעליה התבססה העתירה השתנתה מהותית והעתירה, במתכונת שהוגשה, מיצתה את עצמה.

           לצד האמור הודגש כי אין בפסק הדין משום הבעת עמדה ביחס לתוכנה של החלטת ועדת המחירים וככל שלמבקשת תהינה השגות וטענות בעניין זה או אחר, דלתו של בית המשפט פתוחה. לסיום העיר בית המשפט כי ביטול צו הביניים עשוי להביא לכך שמקצת מטופלי הקנביס הרפואי יאלצו לשאת בעלות גבוהה יותר עבור מוצרי הקנביס, ואולם מדובר בפגיעה שהיא פועל יוצא של הנעת הרפורמה – שנועדה לשפר את שוק הקנביס הרפואי ומוצריו ולהיטיב עם מטופלי הקנביס הרפואי בטווח הארוך. כן צוין כי שינוי אסדרתי מקיף, כבענייננו, טומן בחובו קשיים ושינויים, שעשויים להתבטא בעליית מחיר המוצר, שהיא כשלעצמה אינה מקימה עילה להתערבות, אך חזקה על המדינה שתהיה עם היד על הדופק ותמשיך לפעול ולבחון את הסוגיה, כפי שהתחייבה בהחלטת ועדת המחירים.

13.         מכאן הבקשה לדיון נוסף, בה טוענת המבקשת כי הקביעות שבפסק הדין מנוגדות להחלטות קודמות שניתנו בהליך על ידי ההרכב הקודם שדן בו ואשר מכוחן הוצא צו על תנאי וניתנו צווי ביניים. לטענתה, בפסק הדין נקבע כי אף שהרפורמה גורמת לעליית מחירי הקנביס ובתוך כך לפגיעה כלכלית במטופלים, לא יינתן להם כל סעד שיבטיח את זכותם לטיפול רפואי הולם, וזאת מהטעם שמדובר "בפועל יוצא של הנעת הרפורמה". לגישת המבקשת, קביעה זו עולה כדי הלכה חדשה המנוגדת להחלטות קודמות של בית המשפט בהליך ואף לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בהקשר זה נטען כי בית המשפט נמנע ממתן סעד לאוכלוסיית המטופלים מבלי לבחון קיומם של אמצעים פוגעניים פחות להשגת תכליתה של הרפורמה, ובכך חרג מעקרון המידתיות הקבוע בחוק היסוד. המבקשת טוענת, בנוסף, כי בית המשפט הגיע לתוצאה שביסוד בפסק הדין בנימוק כי הרפורמה תגרום לפגיעה אך במקצת המטופלים בקנביס רפואי וקביעה זו עולה אף היא כדי הלכה חדשה וקשה המצדיקה לקיים בה דיון נוסף. עוד נטען כי בית המשפט לא נתן משקל לכך שהוכח כי המשיבות הסתירו מבית המשפט ראיות ואף לא לכך שנמצאו סתירות בתצהיריהן.

14.         לבסוף טוענת המבקשת כי הותרת פסק הדין על כנו תוליך לתוצאות קשות, ובכלל זה לכך שכ- 30,000 חולים קשים במחלות חשוכות מרפא, אשר בעניינם ניתנו צווי הביניים שעתידים לפקוע ביום 1.3.2022, יוותרו ללא נגישות כלכלית לטיפול רפואי המוגדר כ"קו טיפול אחרון" וכ"מצרך חיוני". בנסיבות אלו סבורה המבקשת כי יש להורות על מתן דיון נוסף בפסק הדין ולהאריך את תוקפו של צו הביניים, שכאמור לעיל, עתיד לפקוע ביום 1.3.2022.  

דיון והכרעה

15.         לאחר שעיינתי בפסק הדין ובטענות המבקשת, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות. סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 קובע כי תנאי לקבלת בקשה לדיון נוסף הוא כי בפסק הדין נושא הבקשה נקבעה הלכה חדשה העומדת בסתירה להלכה קודמת של בית המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה קשיותה או חידושה של ההלכה שנפסקה ראוי לקיים בה דיון נוסף.

           תנאים אלו אינם מתקיימים בענייננו.

16.         בניגוד לנטען בבקשה, בפסק הדין לא נקבעה כל הלכה. פסק הדין התבסס בחלקו על יישום הוראות הדין וההלכות הנוהגות עמנו ובחלקו האחר נקבעו קביעות הנוגעות לנסיבות הפרטניות של המקרה דנן. קביעות אלו אינן מהוות הלכה, שהיא כאמור תנאי סף לדיון נוסף (דנג"ץ 6598/21 קובי נ' שרת הפנים, פסקה 9 (28.11.2021)). למעשה, טענות המבקשת, רובן ככולן, הן טענות "ערעוריות" מובהקות התוקפות את תוצאת פסק הדין, וכבר נפסק לא אחת כי הליך הדיון הנוסף אינו ערעור נוסף (ראו מני רבים: דנג"ץ 5233/21 פריינטה נ' משטרת ישראל, פסקה 4 (31.8.2021)). מכל מקום, בית המשפט הדגיש בפסק-הדין כי מחיקת העתירה אינה גורעת מכל טענה או זכות ככל שיוגשו הליכים בעתיד באשר להתפתחויות שחלו מאז הגשת העתירה והוצאת הצו על תנאי.

17.         משנדחתה הבקשה לדיון נוסף, נדחית גם הבקשה להאריך את תוקפו של צו הביניים שניתן בהחלטת בית המשפט מיום 25.11.2021 וכאמור, מבלי לנקוט עמדה לגופו של עניין, טענותיהם של מטופלי הקנביס הרפואי שמורות להם והן תוכלנה להתברר בבוא העת בהליכים המתאימים לכך.   

           אשר על כן, הבקשה נדחית. משלא נתבקשה תגובה, אין צו להוצאות.

 

           ניתנה היום, ‏כ"ג באדר א התשפ"ב (‏24.2.2022).

 

 

 

 ה נ ש י א ה

 

_________________________

   21082490_V06.docx   רי

מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט,  https://supreme.court.gov.il